De geschiedenis van de Drank- en Horecawet

Dit item maakt deel uit van dossiers: Alcoholbeleid en wetgeving, Alcohol en gemeenten
Ga direct naar achtergrondinformatie


Alcohol drinken is van alle tijden, de beteugeling van de problematiek als gevolg van het gebruik is ook al eeuwen een onderwerp van discussie. Aan het einde van de 19e eeuw werd er voor het eerst een wet opgesteld die het gebruik van alcohol moest beperken, een voorloper van de hedendaagse Drank- en Horecawet. We beschrijven hier de aanleiding voor die eerste wet en de ontwikkeling van de Drank- en Horecawet in de loop van de tijd; van de handhaving van de openbare orde tot de verhoging van de leeftijdsgrens ter bescherming van de gezondheid van de jeugd. Ook gaan we in op meest recente ontwikkelingen; het voorstel voor de nieuwe Alcoholwet wat nu ter bespreking in de Tweede Kamer ligt.

Gebruik in Nederland

Problemen door alcoholgebruik bestaan al sinds mensenheugenis, maar waren vele eeuwen beperkt tot excessen bij jaarfeesten en kermissen. In de vroege Middeleeuwen werd bij zulke gelegenheden mede (honingwijn), bier en wijn gedronken. Dat leidde niet tot dagelijkse problemen, door de grote invloed van de kerk, de lage alcoholpromillages, de lage levensstandaard en de beperkte beschikbaarheid van drank.

In de loop van de middeleeuwen nam de beschikbaarheid van wijn en bier toe, en werd gebruik van bier en wijn (bij de hogere klassen) gewoner. Bier was lange tijd een alternatief voor water, doordat de kwaliteit van het drinkwater in de uitdijende steden zo slecht was [1]. In het bier uit die tijd zat meestal niet meer dan 2-3% alcohol, waardoor er nog weinig sprake was van alcoholistisch drinken. Dat veranderde in de 19e eeuw met de toename van de consumptie van sterke drank. 

Gedistilleerde drank was aanvankelijk vooral een medicijn dat werd verkocht in de apotheek, maar in de loop van de 16de eeuw nam het gebruik toe. In de 18de eeuw verdrong sterke drank zelfs het gebruik van bier [2], vooral jenever werd populair in Nederland. De toegenomen consumptie van sterke drank had alles te maken met de industrialisatie (de overgang van kleinschalige, ambachtelijke productie naar machinale productie op grote schaal) [3,4]. Hierdoor werd de productie van drank goedkoper. Bovendien zorgden stijgende lonen voor een hoger besteedbaar inkomen en de slechte arbeidsomstandigheden voor behoefte aan verdoving. Alcohol werd toen dus al gebruikt als copingmechanisme.

De zorgen over alcoholgebruik namen in de 19e eeuw toe, doordat er voor het eerst echt omvangrijke verslavingsproblematiek ontstond, vooral onder arbeiders. Dat leidde tot veel overlast en onrust. Het (overmatig) alcoholgebruik van de arbeiders leidde bijvoorbeeld tot grote frustratie bij huisvrouwen. Gemiddeld werd in die tijd één vijfde deel van de loonstrook opgemaakt aan alcohol, waardoor er maar weinig overbleef om eten of het huishouden mee te betalen [2,5]. Met de voortschrijdende industrialisatie werd het daarnaast voor werkgevers belangrijk dat machines en apparaten niet door dronken arbeiders werden bediend [6]. Dit alles zorgde ervoor dat in de 19e eeuw de discussie over het belang van beschaafd gedrag toenam [1]. Vanaf de jaren ’30 van de 19e eeuw werd in de landelijke politiek gedebatteerd om tot een oplossing te komen om het gebruik van sterke drank onder de bevolking te verminderen. Tot een wet kwam het toen echter nog niet.  

De Drankwet van 1881

Toen in de jaren 50’, ’60 en ’70 van de 19e eeuw duidelijk werd dat de consumptie van sterke drank in Nederland sterk bleef toenemen, en daarbij de overlast op de openbare orde, laaide de discussie over beschaafd gedrag opnieuw op. Waar het drankgebruik per hoofd van de bevolking in 1847 nog rond de vijf liter pure alcohol per jaar lag, was dit in 1874 gestegen tot negen liter. Als gevolg hiervan werd in 1881 uiteindelijk de eerste Drankwet aangenomen: De wet tot beteugeling van het misbruik van sterke drank. Deze wet richtte zich alleen op sterke drank. De wet richtte zich onder andere op het tegengaan van openbare dronkenschap, en zo het handhaven van de openbare orde. Het beschermen van mensen tegen de gevaren van alcohol werd in deze tijd niet als een overheidstaak gezien. Het belang van de volksgezondheid kwam pas in latere wetten tot uiting. De wet bepaalde ook dat plaatsen waar sterke drank verkocht werd een vergunning moesten vragen bij de gemeente. Aan het aantal vergunningen dat de gemeente kon verlenen zat een limiet, afhankelijk van het aantal inwoners in een gemeente [1,7]. Verder werd in het Wetboek van Strafrecht ter bescherming van de jeugd de verkoop van sterke drank aan kinderen onder de 16 jaar strafbaar gesteld [8]. Over de verkoop en de consumptie van bier en wijn werd in deze wetten niet gesproken. Jongeren onder de 16 mochten dus nog wel bier en wijn kopen en consumeren.

De eerste wijzigingen

De consumptie van sterke drank nam in de laatste decennia van de 19e eeuw wel af, maar het was onduidelijk of dit te maken had met de Drankwet van 1881. Om alcoholmisbruik verder terug te dringen werd in 1904 een nieuwe Drankwet aangenomen, waarin het tappen van zwak-alcoholhoudende dranken zoals wijn en bier alleen met een vergunning mocht. Echter, in tegenstelling tot bij sterke drank, werd er geen maximum verbonden aan het aantal te verstrekken vergunningen [1]. Daarnaast werd de verstrekking van alcohol aan jongeren meer gereguleerd om hen te beschermen tegen de gevaren van alcoholgebruik. Zo mochten jongeren onder de 16 niet in horecagelegenheden toegelaten worden of daar werken, tenzij ze in gezelschap waren van een meerderjarige.

In 1931 werd de Drankwet opnieuw gewijzigd. Waar de handhaving van de openbare orde eerder het voornaamste doel was, legde de herziene wet de nadruk op het verbeteren van de volksgezondheid. Om dit doel te bereiken mochten gemeenten ook een limiet stellen aan het aantal gelegenheden waar bier en wijn getapt werd waardoor de beschikbaarheid van alcohol daalde [1,8]. Bovendien mochten aan jongeren onder de 16 geen zwak-alcoholhoudende dranken zoals bier en wijn meer worden verkocht [9].

In de decennia die volgden nam de alcoholconsumptie in Nederland af. Men gaat er vanuit dat de daling van het gebruik te maken had met de wetgeving om alcoholgebruik in te perken. Daarnaast kunnen ook maatschappelijke omstandigheden hier van invloed op zijn geweest. Zo stegen, als gevolg van allebei de Wereldoorlogen, de prijzen van de grondstoffen die nodig zijn om alcoholische dranken te produceren, waardoor drank voor minder mensen betaalbaar werd [1].

Drank- en Horecawet van 1964

In de loop van de jaren vijftig ontstond, onder meer door een gebrek aan coördinatie bij de uitvoering van de Drankwet uit 1931, de behoefte aan een geheel nieuwe wet. Jarenlange voorbereiding en politieke discussies zorgden ervoor dat in 1964 een nieuwe wet werd aangenomen, die in 1967 werd ingevoerd. In deze nieuwe Drank- en Horecawet (DHW) werd het maximum aantal gelegenheden waar drank verkocht kon worden, afgeschaft. In plaats daarvan moesten zowel de aanvrager van de vergunning als de verkooppunten van alcohol aan strengere eisen voldoen. Zo werd in de DHW onder meer vastgelegd dat aan personen jonger dan 18 jaar geen sterke drank mocht worden verkocht en dat in gelegenheden waar alcohol verkocht werd geen dronken personen mochten worden toegelaten [1,8]. Voor zwak-alcoholhoudende dranken zoals bier en wijn bleef de leeftijdgrens van 16 jaar onveranderd. Aan personen onder de 16 mocht dus geen alcohol worden verkocht.

De eerste wijzigingen

Tussen 1964 en 2000 verdubbelde in Nederland het alcoholgebruik per hoofd van de bevolking van 15 jaar en ouder (van bijna 5 naar ruim 10 liter pure alcohol per jaar). Oorzaken die ten grondslag lagen aan deze stijging waren onder andere de stijging van het netto-besteedbare inkomen, de daling van de alcoholprijzen in vergelijking met de prijsontwikkeling van andere producten, meer vrije tijd en een toegenomen maatschappelijke tolerantie tegenover vaker en ook meer per gelegenheid drinken. Met het toegenomen alcoholgebruik stegen ook de ernst en de omvang van de gezondheids- en maatschappelijke problemen door alcoholgebruik [10]. Gezien de effecten op de lange termijn was uit het oogpunt van de volksgezondheid vooral het toegenomen alcoholgebruik onder jongeren verontrustend. Als gevolg hiervan werd in 2000 de DHW voor het eerst aangescherpt. Drank mocht niet meer verkocht worden in niet-levensmiddelenwinkels, tankshops en winkeltjes langs de snelweg. Misschien wel de belangrijkste wijziging die in 2000 werd doorgevoerd is dat verstrekkers van alcohol voortaan vooraf moeten controleren of degene die drank wil kopen of bestellen wel de vereiste leeftijd heeft [11]. Dit was in eerdere versies van de DHW nog niet vastgesteld. Ook kwamen er strengere eisen voor verenigingen en stichtingen die alcohol schenken [12]. Zo moeten verenigingen een reglement hebben over het schenken van alcohol [12]. Maar, in tegenstelling tot wat velen denken is het niet verplicht dat er iemand aanwezig is die een instructie verantwoord alcoholschenken (IVA) heeft gevolgd.  

Met betrekking tot reclame voor alcohol: sinds 1 januari 2009 is er een verbod op alcoholreclame op Nederlandse radio en TV tussen 6.00 en 21.00. Deze maatregel is echter niet opgenomen in de DHW, maar in de Mediawet.

DHW wijzigingen vanaf 2013

In 2013 werd opnieuw een wijziging van de Drank- en Horecawet ingevoerd. Het belangrijkste doel van de wet is gezondheidsschade door alcohol bij jongeren voorkomen en verstoring van de openbare orde door alcoholmisbruik onder jongeren terug te dringen [13, 14]. Eén van de nieuwe maatregelen was dat het toezicht op de naleving van de DHW bij de gemeente kwam te liggen en dat jongeren onder de 16 jaar een boete krijgen wanneer zij op publiek toegankelijke plaatsen alcohol bij zich hebben. Daarnaast kreeg de burgemeester de bevoegdheid om voor een periode van maximaal 12 weken een alcoholverkoopverbod op te leggen aan supermarkten, wanneer zij meer dan drie keer in een jaar alcohol verkochten aan jongeren zonder gecontroleerd te hebben of de betreffende jongere wel 16 jaar of ouder was. Verder kregen gemeenteraden door deze wetswijziging de bevoegdheid om buitensporige prijsacties op alcohol (zoals happy hours) te verbieden. Gemeenten maken echter lang niet altijd gebruik van deze bevoegdheid.

In 2014 werd de DHW verder aangescherpt, met als doel de beschikbaarheid van alcohol voor jongeren te verkleinen, zodat het gebruik van alcohol bij hen afneemt [15]. Het betrof een initiatiefwet van enkele Kamerleden, waarbij de alcoholleeftijd van 16 verhoogd werd naar 18 jaar. Daardoor moeten verstrekkers van zowel zwak-alcoholhoudende als sterke drank controleren of jongeren 18 jaar of ouder zijn. Daarnaast is het voor jongeren onder de 18 jaar verboden om op voor publiek toegankelijke plaatsen alcohol bij zich te hebben. Er wordt sinds die tijd voor wat betreft de leeftijdsgrens dus geen onderscheid meer gemaakt tussen zwak-alcoholhoudende en sterke drank, wat handhaving en controle eenvoudiger maakt [13, 16]. Ook zijn gemeenten vanaf deze wetswijziging verplicht een preventie- en handhavingsplan op te stellen waarin ze vastleggen hoe ze ervoor zorgen dat er geen alcohol wordt geschonken aan jongeren onder de 18 jaar en hoe ze als gemeenten vormgeven aan handhaving van de Drank- en Horecawet.

Toekomstige wijzigingen

Naar aanleiding van het Nationaal Preventieakkoord en de evaluatie van de Drank- en Horecawet ligt er momenteel, eind 2020, een voorstel voor nieuwe wetswijzigingen bij de Tweede Kamer. In de voorgestelde wijzigingen zijn prijsacties in de detailhandel met meer dan 25% korting op alcoholhoudende producten niet langer toegestaan. Daarnaast komen er aanvullende regels voor de verkoop van alcohol op afstand (voornamelijk online verkoop, bijvoorbeeld wanneer je online je boodschappen doet, maar ook levering door een bierkoerier). Verder zal het ook strafbaar worden voor volwassenen om in publiek toegankelijke ruimten alcohol door te geven aan minderjarigen (wederverstrekking). 16- en 17-jarigen die in het kader van toezicht proberen alcohol te kopen (zogenaamde testkopers) worden uitgezonderd van strafbaarstelling. Hetzelfde geldt voor 14- en 15-jarige VMBO leerlingen die alcohol leren schenken in het kader van een stage in de horeca. Als laatste verandert de naam ‘Drank- en Horecawet’ in ‘Alcoholwet’ [13].


Gerelateerde pagina's

Referenties

[1] IsGeschiedenis. (2012). Geschiedenis van Alcoholwetgeving. Geraadpleegd van https://isgeschiedenis.nl/nieuws/geschiedenis-van-alcoholwetgeving

[2] Van der Stel, J. (1995). Drinken, drank en dronkenschap: vijf eeuwen drankbestrijding en alcoholhulpverlening in Nederland; een historisch-sociologische studie. Uitgeverij Verloren. Geraadpleegd van https://books.google.nl/books?id=ZPuDtgxPkMcC&printsec=frontcover&hl=nl#v=onepage&q&f=false

[3] Magdelyns, F. (2019). Het drankprobleem van de 19e eeuw. Geraadpleegd van https://www.oudhouten.nl/2019/04/drank/

[4] Van Hoof, T. (z.j.). Drankconsumptie. Geraadpleegd van https://www.noviomagus.nl/Gastredactie/Backus/DC.htm

[5] CBS. (2015). Van drinken om te vergeten, naar vergeten om te drinken. Geraadpleegd van https://www.cbs.nl/nl-nl/achtergrond/2015/44/van-drinken-om-te-vergeten-naar-vergeten-om-te-drinken

[6] KB Nationale Bibliotheek (z.j.). WO I: Drankmisbruik en -bestrijding in 1915 en 1916. Geraadpleegd van https://www.kb.nl/themas/geschiedenis-en-cultuur/nederland-tijdens-de-eerste-wereldoorlog/wo-i-drankmisbruik-en-bestrijding-in-1915-en-1916

[7] Van der Stel, J (2016). 1881 Invoering van de Drankwet: Openbare orde en criminaliteit. Geraadpleegd van https://www.canonsociaalwerk.eu/nl_vsz/details.php?cps=3

[8] Otto, M. (1987). Geschiedenis van de drankwetgeving. Geraadpleegd van https://www.canonsociaalwerk.eu/nl_vsz/details.php?cps=3

[9] Gutman, H. (2011). Het wetsvoorstel tot wijziging van de Drank- en Horecawet (Scriptie). Geraadpleegd van https://docplayer.nl/5593623-Het-wetsvoorstel-tot-wijziging-van-de-drank-en-horecawet.html

[10] Tweede Kamer der Staten-Generaal (1998). Wijziging van de Drank- en Horecawet [Memorie van toelichting]. Geraadpleegd van https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25969-3.html

[11] Drank- en Horecawet (2017, 31 december). Geraadpleegd van https://wetten.overheid.nl/BWBR0002458/2017-12-31

[12] Jellinek. (2020). Wat is de geschiedenis van alcohol? Geraadpleegd van https://www.jellinek.nl/vraag-antwoord/wat-is-de-geschiedenis-van-alcohol/

[13] Het CCV (2019). Drank- en Horecawet. Geraadpleegd van https://hetccv.nl/onderwerpen/drank-en-horecawet/

[14] Ginneken, S. V. (2012). De lange weg naar gemeentelijke toezichthouders Drank- en Horecawet. Historie wijziging Drank-en Horecawet. Geraadpleegd van https://www.stap.nl/content/bestanden/historie-wetsvoorstel-dhw-versie-7-december-2012.pdf

[15] Alcoholinfo. (z.j.). Van 16 naar 18 jaar. Geraadpleegd van https://www.alcoholinfo.nl/wet/van-16-naar-18#:~:text=Vanaf%201%20januari%202014%20is,Er%20verandert%20nog%20meer.

[16] Ginneken, S.V. (2013). Historie verhoging alcoholleeftijd naar 18 jaar. Geraadpleegd van https://docplayer.nl/7275367-Historie-verhoging-alcoholleeftijd-naar-18-jaar-door-sandra-van-ginneken-1-tot-1997.html


Laatst gewijzigd: donderdag 12 november 2020 09:30